Cuida o presente estudo de trabalhar a situação do licenciamento ambiental municipal, na medida em que tal regramento jurídico ainda detém algumas dúvidas significativas  quanto à competência.

Recentemente foi iniciada no Conselho Estadual do Meio Ambiente de Santa Catarina – CONSEMA/SC discussão sobre a municipalização do licenciamento ambiental em câmara especializada.

Tema complexo e polêmico, em nosso modesto entendimento esbarrou em dispositivos legais que pretendemos ver discutidos amplamente.

É evidente que é desejo da sociedade em geral que o licenciamento sempre seja concedido e fiscalizado pelo ente  mais próximo possível do local do empreendimento, onde a lei assim o permitir, em função do impacto potencial ou efetivo.

Mas a sociedade, estando inserida em um Estado Democrático de Direito, deve compreender que para atingirmos o nível do licenciamento municipal estruturado e que atenda os anseios de produtores, industriais e da proteção e conservação da natureza, de acordo com os princípios do desenvolvimento sustentável, precisa de instrumentos legais robustos. Evidentemente, quando refiro-me a instrumentos legais refiro-me principalmente a normas do tipo lei, emanadas da casa competente.

Fizemos o singelo arrazoado acima afim de que iniciemos o entendimento do contexto da discussão que travamos internamente no CONSEMA/SC. 

Trata-se de buscar, antes de emitir qualquer resolução, o suporte jurídico intransponível, que permitirá a segurança jurídica necessária e pretendida por todos, evitando publicar norma que contenha semente de ilegalidade e/ou inconstitucionalidade, ou que permita excesso de discricionariedade ao licenciamento municipal, condicionando-o a alguma politicagem, caso não seja regrado em detalhes.

A polêmica diz respeito ao choque entre o artigo 10 da lei 6.938/81, lei de política ambiental de meio ambiente que diz:

Art. 10 - A construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva e potencialmente poluidores, bem como os capazes sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, dependerão de prévio licenciamento de órgão estadual competente, integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, em caráter supletivo, sem prejuízo de outras licenças exigíveis. (grifo nosso)

E o artigo 6^o da Resolução CONAMA 237/97, que sentencia:

Art. 6º - Compete ao órgão ambiental municipal, ouvidos os órgãos competentes da União, dos Estados e do Distrito Federal, quando couber, o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades de impacto ambiental local e daquelas que lhe forem delegadas pelo Estado por instrumento legal ou convênio. (grifo nosso)

            Tal antinomia não é aparente e aponta para gravosa inconstitucionalidade, apenas isentando-se de tal ferida se o estado legislou delegando ao município o licenciamento, suplementando a lei de política ambiental onde ela foi omissa ou se a legislação estadual previu a possibilidade de convênio com os municípios e estes foram celebrados especificamente, neste último caso permanecendo o órgão estadual com a responsabilidade sobre o ato.

            Ocorre que, pelo fato acima, se o município legislou sobre seus recursos naturais locais e já atua licenciando atividades que os afetem (artigo 30 da CF/88), ou se o estado legislou sobre a possibilidade de convênio e este foi celebrado com o município ou ainda se a legislação estadual previu a delegação da competência suplementando a lei 6.938/81, o artigo sexto passa a ser inócuo, e portanto, jamais será atacado por ação direta de inconstitucionalidade.  (Essa é a razão para o fato de jamais uma ADIN ter ingressado contra o artigo da resolução em tese).

            Mas, para o caso onde os municípios não tem leis ambientais sobre seus recursos naturais (artigo 30 da CF/88), nem o estado tenha lei possibilitando convênios, ou a tendo não celebrara formalmente com um município em questão, ou ainda nos casos em que o estado não tenha feito lei estadual delegando a competência e suplementado a lei 6.938/81, qualquer ato licenciatório fica totalmente eivado de inconstitucionalidade, ainda que repleto de bons propósitos e feito por resolução de CONSEMAS ou COMDEMAS ou decretos municipais.

            Essa então é a preocupação no estado de Santa Catarina que está para ousar autorizar o licenciamento ambiental municipal robustecido em tão fraca coluna.

            Os argumentos colocados pelos que defendem tal ato vão desde o fato de que, enquanto não houver medida judicial suspendendo a eficácia do artigo sexto da resolução 237/97 ele é plenamente válido até aqueles que legitimam um artigo de resolução pelo fato dele simplesmente nunca ter sido atacado por ação direta de inconstitucionalidade, o que nos parece um raciocínio jurídico incompleto e temerário.

            Agora olhemos pelo lado de um empreendedor, que não raro pretende abrir seu empreendimento com suas economias de anos de trabalho como colaborador em empresa, e busca seu licenciamento sustentado em tamanha heresia jurídica.  Após receber sua licença de instalação, ou até mesmo no momento de iniciar a sua operação, recebe uma intimação em ação civil pública, de uma ordem liminar para interromper suas operações, eis que ilegal o papel do estado que sustenta, baseado na argumentação acima, e que então vê seu retorno de investimento ir pelo ralo pois além do julgamento de uma ACP ser lento, em função de nosso arcaico aparato judicial, a sentença anulando o procedimento licenciatório será certa, devendo o indigitado empresário buscar novo procedimento licenciatório no órgão estadual aguardando mais alguns anos para continuar seu investimento. Multiplique-se agora tal raciocínio por mil, eis que, ao invés de um pequeno empreendimento, o que está para ser licenciado pode ser um grandioso empreendimento...

            Neste sentido a jurisprudência:

ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. AUTUAÇÃO POR DESMATAMENTO. COMPETÊNCIA DO IBAMA. ART. 23, INCISO VI, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. LEI Nº 6938/81. RESOLUÇÃO CONAMA 237/97. INCONSTITUCIONALIDADE. 1. Competência do IBAMA em se tratando de licenciamento ambiental. 2. A Resolução conama 237/97, que introduziu a municipalização do procedimento de licenciamento, é eivada de inconstitucionalidade, posto que exclui a competência da união nessa espécie de procedimento. 3. A Lei nº 6938/81, adequada com a nossa carta constitucional, rege a competência do IBAMA.

            O ministério público federal, neste feito, assim se manifestou:

O Ministério Público Federal também apelou, alegando, primeiramente,que a Resolução CONAMA 237/97, que regulamentou o procedimento administrativo de licenciamento ambiental, afronta os princípios federativo e da supremacia da Constituição em virtude da municipalização do procedimento de licenciamento, sendo,portanto, inconstitucional. Afirmam, também, que a referida Resolução contraria o preceituado na Lei 6938/81, que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente.Por último, ainda, argumentam que nenhum ato administrativo-normativo, de caráter secundário e subordinado como uma resolução, pode alterar, excluir ou suprimir competências constitucionalmente regradas, sendo, por consegüinte, competência do IBAMA fiscalizar e autuar situações que contrariem os preceitos legais ambientais.

            O que mais assusta é que os leigos em direito não enxergam o que a jurisprudência acima trata, eis que ela tem nuances de um caso específico onde tentou-se afastar a competência supletiva do IBAMA de licenciar baseando-se na malsinada resolução. Mas o que efetivamente é a mensagem do acórdão supra-citado é que nenhuma resolução ocupa legalmente o vácuo de norma do tipo lei, principalmente quando trata fora de sua competência originária, que é o de instituir apenas e tão somente parâmetros de poluição e a forma de permanecer dentro dos mesmos.

            Assim, licenciamentos municipais “à quente”, diretamente baseados em resolução de CONSEMA’s ou COMDEMA’S, malograrão.

Olhemos agora sobre a ótica do administrador público, o prefeito municipal e o secretário de meio ambiente, e principalmente os presidentes das fundações ambientais municipais que ousem executar tal procedimento.

Serão responsabilizados em todas as esferas cabíveis em procedimentos ambientais (civis, penais e administrativas) e ainda responderão pelos prejuízos que causarem aos empreendedores, eis que avocaram ilegalmente direito que não receberam e pelo princípio da boa-fé o empresário adentrou em grande enrascada. Haverão de responder por danos emergentes e lucros cessantes de maneira também objetiva conforme prevê nossa constituição em seu artigo 37, parágrafo sexto, diz:

§ 6º - As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.

Mas quem sofre o primeiro prejuízo será sempre o empresário.

Aceitar então que um município pode iniciar licenciamento diretamente, sem que seja por meio de lei estadual autorizado, ou sem que o licenciamento diga respeito a fato contemplado em lei municipal ambiental é aceitar que uma resolução estadual, ao definir “impacto local”, por qualquer meio ou método, pode afastar o comando normativo da lei de política nacional do meio ambiente dirigido ao ente federativo.

O que é pior, sendo o órgão ambiental estadual o legitimado para o licenciamento, que é instrumento da política ambiental brasileira de caráter preventivo, pois prévio à operação de qualquer atividade, imputa omissão ao órgão estadual a sua negativa por licenciar empreendimento passando tal prerrogativa ao município através de norma imprópria, que pode colocar seu presidente a responder em função da mesma segundo os ditames da lei de crimes ambientais (lei 9.605/98).

Então, se comando normativo do tipo lei puder ter sua aplicabilidade afastada por intermédio de resolução, portaria ou instrução normativa, viveremos sobre constante ameaça de negativa de aplicabilidade de leis por atos administrativos, o que já lembra períodos nefastos na nossa república.

Tal resolução afastará, sem dúvida, grandes empreendimentos que pretendam instalar-se no estado de Santa Catarina, eis que ameaça a segurança jurídica para altos investimentos.

Além disso, definir, criar institutos, que passem a obrigar os administrados, é função de lei e não de ato administrativo. Principalmente uma definição com tal potencial.

Cabem às resoluções ambientais, no caso CONAMA e CONSEMA, nos termos da lei de política nacional do meio ambiente, elaborar normas e parâmetros, jamais definir institutos e criar obrigações outras além do texto de lei. 

Pretendemos então despertar o debate acerca do licenciamento ambiental municipal, buscando demonstrar que, para aplicação do procedimento licenciatório por parte do município, muitas etapas devem ser cumpridas, afim de que possa ser executado com a segurança jurídica necessária. Tal segurança é importantíssima, cabendo lembrar que licença irregular não gera direitos.

A condição de validade de um ato administrativo está na lei, e esta também tem sua competência distribuída e regrada no texto maior.  É certo dizer então que os atos administrativos devem respeito às leis e não podem extrapolar, sob pena de deixarmos de ser um Estado Democrático de Direito (um Estado de leis e não um estado de Homens).

Assim, o termo “proteger” o meio ambiente e o termo “combater” a poluição em qualquer de suas formas, para que lhe sejam dados aplicação no mundo dos vivos, necessitam: de leis e de parâmetros técnicos de poluição e uso adequado dos recursos naturais.

Primeiramente as leis (atos do poder legislativo) e depois os parâmetros exarados por órgãos técnicos competentes a quem A LEI atribuiu este dever. (por óbvio a lei determinou dentro de seu texto quem faria a determinação técnica).

De momento entendemos que a solução jurídica mais adequada seria, nos estados onde não há legislação delegando competência para os municípios licenciarem, que os mesmos possam fazê-lo mediante convênio com o órgão estadual, desde que tais convênios tenham sido adotados por lei, mas apenas para suprirem o órgão estadual com a equipe técnica, aumentando sua capilaridade e poder de fiscalização, continuando o órgão ambiental estadual emitindo as licenças, ou então que os municípios, para se resguardarem de possíveis problemas, legislem internamente sobre seus recursos naturais e o licenciamento ambiental e recepcionem os padrões de poluição e regramentos das resoluções estaduais em suas leis locais ou as vinculem às suas resoluções municipais.

Um certo cuidado também dos analistas ambientais municiais que, ao verificarem que estarão emitindo licenças para um empreendimento que faticamente apresenta impacto além do impacto local, que despachem para o órgão estadual o procedimento, pois tal fato também ensejará muita dor-de-cabeça para o município, para o órgão ambiental e para o empreendedor.

Julis Orácio Felipe

Advogado – OAB/SC 16.153

Rio Negrinho – Santa Catarina